Assessing water markets as a tool for water scarcity management and climate change adaptation in Spain

Abstract

La mayor parte de las regiones semiáridas como la Europa Mediterránea, Australia, o el oeste de los EE. UU. se enfrenta actualmente a problemas de escasez de agua en relación con la demanda existente, lo que dificulta la seguridad y la garantía del suministro de recursos hídricos en estas zonas. Además, se prevé que, como consecuencia del cambio climático, tenga lugar una alteración del ciclo hidrológico, dando lugar a sequías estructurales cada vez más severas y episodios de escasez “coyuntural” más intensos, lo que acrecentará aún más los problemas de gestión del agua que estas regiones ya enfrentan en la actualidad. En este contexto de incertidumbre, los mercados de agua han sido sugeridos en las últimas décadas como un instrumento económico capaz de proveer un uso sostenible y eficiente del recurso, demostrando igualmente ser un mecanismo relevante y efectivo a la hora de afrontar los episodios de sequía vividos en algunas regiones de Australia, California, Chile y España, especialmente en aquellas regiones áridas y semiáridas donde el balance de los usos del agua entre las necesidades humanas y medioambientales resulta crucial. En España, los mercados formales de agua fueron introducidos por la Ley de Aguas 46/1999, permitiendo las transferencias temporales de derechos y la creación de bancos de aguas bajo circunstancias excepcionales. Sin embargo, a pesar de que han pasado más de 20 años desde que los mercados fueron permitidos, su desarrollo sigue siendo limitado e inmaduro en comparación con otros contextos en los que los mercados de agua cuentan con una larga trayectoria y un grado avanzado de implementación. Tomando este contexto como punto de partida, la presente investigación surge para intentar dar respuesta a algunas lagunas de conocimiento existentes en relación con la implementación de los mercados de agua y de su funcionamiento. Para ello, el objetivo principal de la tesis es el de evaluar el desempeño y el potencial de los mercados de agua como herramienta de gestión de la escasez de recursos hídricos y de adaptación al cambio climático en España. Así, para abordar este objetivo general, se plantean una serie de objetivos específicos: (i) revisar y analizar el desempeño de los mercados de agua en España desde su implementación, identificando los principales factores que han limitado su desarrollo; (ii) evaluar y cuantificar el funcionamiento ex ante y los impactos socioeconómicos de un mercado de agua local en una cuenca mediterránea ante distintos escenarios de escasez hídrica y de costes de transacción; y (iii) identificar las principales lecciones procedentes de la experiencia de otros mercados de agua en el ámbito internacional que pudieran resultar relevantes para la mejora de la configuración y el desempeño de los mercados de agua en nuestro país. Con la finalidad de dar respuesta a estos objetivos, la presente tesis doctoral se organiza en 7 capítulos centrados en evaluar el desempeño actual y potencial de los mercados de agua en España y en la propuesta de posibles mejoras para su implementación, desarrollo y funcionamiento. En el capítulo 1 se introduce el contexto sobre el que se formulan las preguntas de investigación que definen el marco de trabajo de esta tesis y los objetivos a perseguir, se presenta la estructura del documento y se describe el contexto académico y de investigación en el que ha tenido lugar el desarrollo de la tesis. Tras este capítulo introductorio, el capítulo 2 presenta el marco legal e institucional sobre el que se desarrollan los mercados de agua en España junto a una descripción pormenorizada de las experiencias de mercado que han tenido lugar hasta la fecha. La revisión exhaustiva de estas experiencias pone de manifiesto la limitada actividad de los mercados de agua; la práctica totalidad de los intercambios han tenido lugar en períodos de sequía, durante los que el uso de este instrumento económico ha permitido la reasignación de los escasos recursos hídricos disponibles. Sin embargo, a pesar del escaso número de operaciones de mercado llevadas a cabo y de los pocos operadores que han participado en las mismas, los grandes volúmenes del recurso intercambiados en cada una de estas operaciones permiten deducir la existencia de unos elevados costes de transacción, los cuales suponen una importante reducción de las potenciales ganancias económicas asociadas al comercio de agua, pudiendo llegar incluso a anularlas (haciendo inviables las transferencias) en aquellos casos en los que el volumen intercambiado fuese reducido. El capítulo 3 complementa el análisis descriptivo de las experiencias de mercado llevado a cabo en el capítulo 2, dirigiendo la atención hacia los efectos derivados de la existencia de costes de transacción anteriormente señalados. Así, en este capítulo se examina y analiza la relación existente entre los distintos factores determinantes de estos costes y las barreras que han dificultado el funcionamiento y la actividad del mercado. El análisis llevado a cabo permite diferenciar aquellos factores físicos e institucionales que presentan una mayor predisposición al cambio (p. ej. falta de transparencia en las transacciones), de aquellos que ofrecen una mayor resistencia (p. ej. preferencias y percepciones de los regantes), aportando una estructura detallada y lógica para la evaluación y ordenación de las distintas propuestas para la mejora del funcionamiento de los mercados que se presentan en este capítulo. Seguidamente, con la finalidad de complementar el análisis cualitativo de los mercados de agua en España de los capítulos 2 y 3, en el capítulo 4 se lleva a cabo un análisis empírico en el que, mediante el desarrollo y aplicación empírica de un modelo de programación matemática positiva, se simula el funcionamiento de un mercado de agua local para la reasignación temporal de derechos de agua entre agricultores de regadío en un contexto de escasez y se analizan los impactos económicos y sociales de este instrumento económico en la Zona Regable del Bajo Guadalquivir. Los resultados demuestran que, si bien la implementación de un mercado de agua local supone una mejora en la eficiencia de uso del recurso en el sector agrario en situaciones de escasez hídrica, la presencia de costes de transacción elevados limita las ganancias resultantes y, por tanto, el desempeño potencial de dicho mercado. Una vez evaluada y analizada la experiencia nacional de los mercados de agua, los capítulos 5 y 6 dirigen la atención hacia la experiencia internacional para la búsqueda de lecciones que permitan un mejor desarrollo y una implementación más eficiente de los mercados de agua en España. En este sentido, la revisión histórica y el análisis de los impactos económicos, sociales y medioambientales de los mercados de agua californianos y australianos llevada a cabo en el capítulo 5 pone de manifiesto la idoneidad de la experiencia de los mercados de agua en la Cuenca del Murray-Darling en Australia como referente para la extracción de lecciones inspiradoras en la búsqueda de soluciones para la mejora de la configuración y del desempeño de los mercados de agua en España. Por tanto, de acuerdo con estos resultados, en el Capítulo 6 se realiza una primera aproximación a la extracción de lecciones de la experiencia australiana para la reforma de los mercados de agua en España; es decir, se evalúa bajo qué circunstancias, y hasta qué punto, la transferencia de las características y condiciones de funcionamiento imperantes en los mercados de agua en la Cuenca del Murray-Darling y su adopción por parte de los mercados de agua en España podría resultar exitosa. Como resultado, este capítulo aporta evidencia de que, una vez consideradas las diferencias temporales, institucionales y contextuales existentes entre ambas jurisdicciones, España ciertamente podría beneficiarse y extraer lecciones de la experiencia australiana, especialmente en lo relacionado con la capacidad adaptativa de las distintas políticas que sustentan la gestión de recursos hídricos del país, como es el caso de los mercados de agua. Finalmente, en el capítulo 7 se enumeran las principales conclusiones derivadas de la tesis y se realizan algunas recomendaciones políticas dirigidas a soportar la toma de decisiones en materia de gestión de recursos hídricos. Además, se lleva a cabo una descripción de las principales limitaciones de la investigación junto a la propuesta de futuras líneas de investigación. Mediante esta investigación se ha pretendido dar respuesta a interrogantes relacionados con el desempeño de los mercados de agua, los impactos esperados de su implementación, los problemas y las deficiencias en su funcionamiento que requieren una mayor atención y, sobre todo, con las posibilidades de actuación existentes para mejorar y estimular su potencial como instrumento para la reasignación de recursos hídricos en un contexto de escasez y cambio climático. Así, ha sido posible demostrar que los mercados de agua permiten una reasignación flexible y eficiente los recursos hídricos, contribuyendo a la maximización del bienestar social y permitiendo por tanto una mejor adaptación a las consecuencias del cambio climático, demostrándose igualmente que para que el mercado pueda alcanzar su máximo potencial resulta necesario el desarrollo y la puesta en marcha de medidas dirigidas a eliminar o reducir las barreras administrativas, culturales e institucionales que dan lugar a elevados costes de transacción (prohibición de otorgar nuevas concesiones, promover el funcionamiento conjunto de mercados y centros de intercambio, mayor transparencia en las operaciones del mercado, campañas de divulgación, etc.) así como la mejora de los principios de gobernanza del agua sobre los que se sustenta la gestión del recurso en nuestro país. Puede concluirse, por tanto, que el nuevo conocimiento generado por esta investigación permite dar soporte a la toma de decisiones encaminadas a la adopción de los cambios normativos e institucionales necesarios en España para optimizar el diseño e implementación de los mercados de agua, posibilitando con ello una mejora efectiva de la gestión pública del recurso, y sirviendo también como referencia para otras jurisdicciones a nivel internacional en las que los mercados de agua se encuentren en una fase inicial de desarrollo.