El estado del puerto y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

Abstract

La pesca ilegal no es un asunto nuevo pero ha resurgido de manera más visible en los últimos años debido al aumento demográfico y a la creación de nuevos mercados, minando los esfuerzos nacionales y regionales para la conservación de las pesquerías, amenazando tanto a las especies como a los ecosistemas en donde viven y generando un negocio enormemente lucrativo a costa de los derechos de los trabajadores, especialmente en los países menos desarrollados. Todo ello ha dado pie al aumento de los actores que pueden y deben intervenir para acabar con el problema, entre ellos, el Estado del puerto. El aumento de la pesca IUU y su consiguiente impacto negativo en las pesquerías se debe, entre otras causas, a la proliferación de los Estados con registros abiertos o de libre matrícula, que otorgan fácilmente su pabellón sin existir ningún vínculo entre el Estado otorgante y el armador del buque. A través de esta práctica, los propietarios o controladores reales de los barcos ¿que suelen estar en un país distinto al del Estado cuyo pabellón ondean éstos- eluden las medidas de conservación establecidas por las OROP en sus áreas de actuación o por los Estados en sus ZEE, al tiempo que se evitan las medidas comerciales no discriminatorias, dando lugar a otra figura indeseable: los puertos de conveniencia, en los que se ¿blanquean¿ las capturas ilegales. La falta de capacidad (recursos técnicos, humanos y económicos) de muchos puertos para concluir inspecciones y tomar medidas contra la pesca IUU, especialmente en los países en vías de desarrollo, facilita el desembarco de toneladas de pescado capturado de manera ilegal que accede así al mercado, en competencia desleal con quienes sí respetan las normas. No obstante, aunque pudiera parecer un negocio fructífero para quienes otorgan su pabellón o prestan sus puertos a este tráfico, lo cierto es que las ganancias son ínfimas para estos Estados y las consecuencias para las pesquerías, nefastas. Otras causas posibles del incremento de la pesca IUU son: la lentitud legislativa (los instrumentos internacionales tardan años en entrar en vigor y con frecuencia quedan obsoletos respecto de las innovaciones tecnológicas de que se sirven los operadores ilegales), la ignorancia de las indicaciones científicas a la hora de fijar los TAC, la inexistencia de un sistema centralizado de vigilancia y control (Vessel Monitoring System) de los buques sospechosos y la sobreabundancia de subvenciones que, para mantener activas flotas demasiado extensas, como en el caso europeo, propician la sobreexplotación y las deficiencias en la actuación de las OROP (dificultades en el intercambio de información entre ellas mismas y entre ellas y los Estados, black lists que no se publicitan, etc.) La falta de responsabilidad y control efectivos por parte de los Estados del pabellón, tradicionalmente los únicos responsables de la actuación del buque en Alta Mar, ha conducido al fortalecimiento de la figura del Estado del puerto y al establecimiento de una serie de medidas que podrá ejercer sobre los barcos extranjeros de que se sospeche que han practicado o alentado la pesca ilegal, independientemente de donde haya tenido lugar la actividad ilegal, aplicando una jurisdicción extensiva (extraterritorial) que va más allá del mero control ejercido sobre los barcos que voluntariamente se encuentren en puerto, al estilo de lo previsto para los casos de vertidos ilegales en el art. 218 CNUDM. En el trabajo que se propone se tratará de dar una visión panorámica de un viejo problema: la sobreexplotación pesquera, remozado por las circunstancias actuales en la figura de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (IUU Fishing), y de una nueva solución: la actuación del Estado portuario al respecto, que no debe entenderse de manera aislada sino en cooperación directa con los Estados ribereños y del pabellón, a través del recorrido por las diversas legislaciones que se ocupan del tema, tomando como punto de partida la Convención de UN sobre el Derecho del mar de 1982 hasta llegar al Acuerdo de la FAO de 2009 sobre medidas del Estado rector del puerto para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, texto de carácter obligatorio que viene a establecer los estándares mínimos en lo referente a la actuación del Estado del puerto en la lucha contra la pesca IUU. Si bien el art. 218 CNUDM hace referencia a las medidas del Estado del puerto, sólo y exclusivamente, en el ámbito de la contaminación marítima; los instrumentos legales que le siguieron (Acuerdo de 1993, Código de Conducta de la FAO de 1995 y Acuerdo de 1995 sobre las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorias) extendieron la noción del Estado del puerto como una figura más activa que, junto con las OROPs, juega un papel importante en la gestión y conservación de las pesquerías. Nosotros estudiaremos tanto los instrumentos con fuerza de obligar (hard law) como aquellos otros voluntarios (soft law), cuyos mayores baluartes son las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca IUU de 2001 y el Modelo de Sistema sobre las medidas del Estado rector del puerto en la lucha contra la pesca IUU de 2007, predecesor del actual Acuerdo de la FAO de 2009 (éste sí, obligatorio). Se delinearán los conceptos de Port State Jurisdiction y Port State Control, en el entendimiento de una jurisdicción extensiva y un control exhaustivo, distinguiéndolos y resolviendo las cuestiones que puedan plantearse, para lo que nos valdremos de una vasta bibliografía y de todas las fuentes posibles, prestando especial atención a las medidas adoptadas por las principales Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera, instrumentos clave en la lucha contra la sobreexplotación pesquera que, conscientes de la importancia de la figura del Estado del puerto al respecto, han empezado a establecer medidas de conservación ad hoc. Se tendrá en cuenta a la IMO, que como primer organismo internacional dedicado exclusivamente a cuestiones marítimas, desarrolló una serie de Convenios que, si bien no tenían como objetivo principal la regulación de la actividad portuaria, propiciaron una mayor aplicación de su jurisdicción y control. La figura del MOU (Memorandum of Understanding), especialmente el pionero europeo de 1982, se estudiará también brevemente, como instrumento de control modélico, cuyos procedimientos sirven de inspiración a las soluciones inspectoras en la lucha contra la pesca IUU. No obstante, por dedicarse exclusivamente los MOU existentes a cuestiones técnicas y de prevención de riesgos laborales a bordo, su estudio no será pormenorizado. Habrá, también, referencias a la ILO/OIT y a la WTO/OMC, a la sazón de las consecuencias sociales (deficientes condiciones de trabajo de la tripulación de los barcos IUU) y económicas que la pesca IUU conlleva. Tanto a nivel regional como internacional se estudiarán las medidas del Estado del puerto en la lucha contra la pesca ilegal, dedicando especial atención a las medidas y regulación adoptadas por la UE, como tercera potencia pesquera mundial y miembro de las principales OROPs. En suma, el objetivo del trabajo propuesto, que constituirá el primer estudio extenso a nivel nacional sobre el tema, será, por tanto, la clarificación de los ¿puntos débiles¿ (pabellones y puertos de conveniencia, escasa cooperación regional, falta de elementos técnicos y humanos en los países en desarrollo, sistemas de vigilancia heterogéneos que dificultan un correcto intercambio de información, subsidios extensivos que propician la sobreexplotación, etc.) y el análisis de las soluciones, tanto de las que ya se conocen (por estar presentes en la regulación) como de las que pueden desarrollarse en un futuro, intentando, además, aportar las propuestas más realistas y factibles posibles.