Las políticas públicas para la acción colectiva en el medio rural: caso de riego para pequeños productores en Colombia

Abstract

Este trabajo, enmarcado en la problemática de la eficacia de las políticas públicas de distritos de riego en Colombia, tuvo el propósito de examinar la incidencia de la acción colectiva en la aplicación de esas políticas. Se identificaron y discutieron variables individuales y organizacionales, al igual que las políticas vigentes en el contexto de su evolución histórica. Complementado con un marco conceptual, este análisis fue la base para la formulación de recomendaciones orientadas a mejorar la eficacia de las políticas públicas en riego asociativo. Esta investigación se originó en la experiencia del autor en la dirección de la interventoría integral que adelantó la Universidad Nacional de Colombia a los proyectos de riego asociativo, seleccionados por el gobierno en 2011. Entre 2012 y 2014 al tiempo que se construían las obras, se trabajó desde la interventoría con las organizaciones ejecutoras. En ese proceso se detectaron dificultades en su desempeño, lo que motivó a profundizar en su conocimiento. Se estructuró, entonces, un programa complementario al de la interventoría que permitió en 2012 censar a los miembros de las organizaciones, adelantar pasantías de estudiantes en los proyectos y realizar grupos focales. Esta información, como base de esta investigación, tuvo que ser depurada y sistematizada. En lo cuantitativo se dispuso de datos de 2184 usuarios de 20 organizaciones. En lo cualitativo se hicieron pasantías en 12 asociaciones y grupos focales en 8. Este universo corresponde a la totalidad de la aplicación de la política de riego asociativo en ese periodo, después del cual no ha habido avances adicionales significativos. La aplicación del método mixto de investigación enriqueció la comprensión de los resultados: los cuantitativos concernientes a las características de los individuos y los cualitativos a sus percepciones sobre las organizaciones y el contexto. En cuanto a la dimensión individual se encontró que la inclinación favorable a la acción colectiva se relaciona con propietarios de predios y de unidades agrícolas familiares con predominio de ingresos relativos más elevados, con títulos de tenencia, participación creciente en los mercados, disponibilidad de medios de transporte para la venta de productos y mayores niveles de acceso a servicios sociales como educación y salud, lo que explica, a su vez, que sean los de mejor conocimiento de las normas de funcionamiento de los distritos de riego. No obstante, se encontró que la mayoría de productores vive en condiciones de pobreza, con carencias en las variables referidas, lo que explicaría la baja inclinación a la acción colectiva en las organizaciones conformadas por este tipo de productores. Complementariamente, la perspectiva organizacional sugiere que en la acción colectiva interviene negativamente: una conciencia del agua sesgada hacia su aprovechamiento como recurso productivo, sin contemplar los intereses grupales y los acuerdos de gestión colectiva; una visión instrumental de las organizaciones, concebidas exclusivamente como medio para acceder a financiación pública sin propósitos de largo alcance; una estructuración de las organizaciones limitada a las exigencias estatales, sin preocuparse por acuerdos que interpreten los intereses de sus miembros más allá de la construcción de las obras; un fraccionamiento interno de las organizaciones entre directivos y bases, expresado en desconfianza mutua, ausencia de liderazgos y existencia de dos grupos de productores, el minoritario de disposición a la acción colectiva y el mayoritario de ausencia de esa inclinación; a lo anterior se suma un entorno adverso en lo ambiental, socio económico y político institucional que refuerza la ocurrencia de los factores mencionados. La conexión de estos resultados con la trayectoria de las políticas de riego en Colombia sugiere la gestación de una transición en la que el protagonismo histórico del ingeniero civil, está siendo equiparado por el de grupos de productores de avanzada quienes, al asumir una visión integral de los proyectos, articulan de acuerdo con sus intereses la perspectiva de infraestructura con la de producción y del mercado. En paralelo, el cambio de las políticas, desde un enfoque de oferta hacia uno de demanda, evidencia las limitaciones de este último. La investigación indica que debería ir acompañado de un conjunto de políticas orientadas a la creación de condiciones para que los productores puedan desempeñarse mejor en sus organizaciones y asumir funciones para las que no están capacitados. Ello supondría la provisión de bienes públicos y la atención a los problemas estructurales de la vida en el campo, como el acceso a la tierra, los derechos de propiedad, la inserción a los mercados, la educación y servicios sociales. En ese orden de ideas, también es relevante para la acción colectiva, la creación de acuerdos propios y autónomos en las organizaciones, fundamentados en el entendimiento del agua para riego como bien común y, por ende, con visión de largo alcance. El análisis conduce a concluir que no es deseable para el país que se mantengan las políticas de riego centradas solamente en infraestructura física, sumado a que la acción colectiva afecta, según lo investigado, su éxito esperado. De ahí que sería recomendable que éstas articularan factores como los identificados en esta investigación. Adquiere relevancia, un acompañamiento responsable por parte del Estado a la iniciativa de los productores, en el entendido de que los integrantes de las organizaciones son quienes pueden resolver mejor sus propios propósitos y acuerdos para una acción colectiva sólida.

This work, framed in the problematic of the effectiveness of the public policy of irrigation districts in Colombia, had the purpose of examining the incidence of collective action. Individual and organizational variables were identified and discussed, as well as existing irrigation policies in the context of their historical evolution. Complemented by a conceptual framework, this analysis was the basis for the formulation of recommendations aimed at improving the effectiveness of public policies on associative irrigation. This research originated in the author's experience in the direction of a comprehensive audit carried out by the National University of Colombia on associative irrigation projects selected by the government in 2011. Between 2012 and 2014, at the same time that the works were being built, we worked from the audit with the executing organizations. In this process, difficulties were detected in its performance, which motivated to deepen its knowledge. A complementary program to the audit was then structured, which in 2012 allowed for the census of the organizations members, the advancement of student internships in the projects, and the holding of focus groups. This information, as the basis of this research, had to be refined and systematized. In quantitative terms, data was available for 2184 users from 20 organizations. In qualitative terms, internships were carried out in 12 associations and focus groups in 8. This universe corresponds to the entire application of the associative irrigation policy in that period, after which there have been no additional advances. The application of the mixed method of research enriched the understanding of the results: the quantitative ones concerning the characteristics of the individuals, and the qualitative ones to their perceptions on the organizations and its context. With regard to the individual dimension, it was found that the favorable inclination to collective action is related to land owners and family agricultural units with a predominance of higher relative income, with tenure titles, increasing participation in markets, availability of means of transportation for the sale of products and higher levels of access to social services, such as education and health, which explains, in turn, that they are the ones with the best knowledge of the rules of operation of irrigation districts. Nevertheless, it was found that the majority of producers live in conditions of poverty, with deficiencies in the referred variables, which would explain the low inclination to collective action in the organizations conformed by this type of producers. Complementarily, the organizational perspective suggests that in collective action it intervenes negatively: an awareness of water biased towards its use as a productive resource, without considering group interests and collective management agreements; an instrumental vision of organizations, conceived exclusively as a means to access public financing without long-range purposes; a structuring of organizations limited to state demands, without worrying about agreements that interpret the interests of their members beyond the construction of works; an internal division of the organizations between directors and bases, expressed in mutual distrust, absence of leadership and existence of two groups of producers, the minor one with a willingness to collective action and the major one with absence of that inclination; to the above is added an adverse natural, socioeconomic and political environment that reinforces the occurrence of the mentioned factors. The connection of these results with the trajectory of irrigation policies in Colombia suggests the gestation of a transition in which the civil engineer historical leading role is being equated by that of groups of advanced producers who, by assuming an integral vision of the projects, articulate the infrastructure approach with that of production and marketing, according to their interests. At the same time, the change in policies, from a supply to a demand approach, shows the limitations of the latter. The research indicates that it should be accompanied by a set of policies aimed at creating conditions for producers to perform better in their organizations and assume functions for which they are not trained. This would involve the provision of public goods and attention to the structural problems of wellbeing in the countryside, such as access to land, property rights and insertion into markets, as well as education and social services. In this order of ideas, it is also relevant for collective action, the creation of own and autonomous agreements in the organizations, based on the understanding of water for irrigation as a common and, therefore, with a long-range vision. The analysis leads to the conclusion that it is not desirable for the country to maintain irrigation policies focused solely on physical infrastructure and that collective action affects, according to the research results, its expected success. It would therefore be advisable for these policies to articulate factors such as those identified in this research. A responsible accompaniment by the State to the producers' initiative acquires relevance, in the understanding that the members of the organizations are the ones who can best solve their own purposes and agreements for a solid collective action.