Gobernanza y dinámicas locales en los programas de desarrollo territorial en áreas rurales. Análisis de la implementación del programa PESA en dos municipios del Estado de México

Abstract

Desde hace varias décadas se viene aplicando en diversos países políticas y programas (sectoriales, territoriales y regionales) destinados a disminuir las desigualdades sociales en el medio rural y aumentar el bienestar de los grupos más desfavorecidos, incorporando conceptos como “equidad” y “eficiencia”. En México, la incursión de estas estrategias puede observarse desde el año 2002, cuando la SAGARPA y la FAO acuerdan iniciar el “Programa Especial de Seguridad Alimentaria” (PESA) para mejorar las condiciones de vida de la población en las áreas rurales más pobres y marginadas, promoviendo el aumento de los niveles de producción y el incremento de la productividad de las explotaciones agrarias. Sin embargo, a pesar de estos programas, es un hecho que la pobreza en las áreas rurales mexicanas se ha mantenido constante desde hace más de tres décadas. Ello hace pertinente la realización de estudios dirigidos a analizar los modelos que guían las actuales políticas de desarrollo en México (entre ellas, la del PESA), comparándolos con otros modelos para comprender los problemas y dificultades que afrontan las políticas públicas en este área de actuación. Uno de esos problemas es el modo de vertebrar la diversidad de intereses existente en los territorios rurales y de articular su relación con las instituciones públicas en las instancias de concertación, es decir, el problema de la “gobernanza”. Esa es la razón que ha movido al doctorando a elegir como tema de su tesis doctoral el de la “gobernanza” y la forma de implementarla en los territorios rurales mexicanos. Entre las conclusiones cabe destacar la que señala que el PESA es un programa atrapado entre cuatro tipos de ambigüedades. El primer tipo de ambigüedad es el de ser, de un lado, un programa inspirado en los enfoques ascendentes y participativos (bottom-up) similares a los de la iniciativa europea LEADER, y de otro, verse interferido, e incluso dominado, por una lógica descendente, vertical y administrativa (top-down), que le resta autonomía y reduce la capacidad de los actores locales para ser protagonistas de su propio desarrollo. El segundo tipo de ambigüedad consiste en ser, de un lado, un programa sectorial y orientado a impulsar el aumento de la producción agraria como base de la seguridad alimentaria, y, de otro, aspirar a contribuir al desarrollo de los territorios donde actúa, unos territorios en los que la actividad agraria ya no es el más importante motor para el logro de ese objetivo. El tercer tipo de ambigüedad, ligado con el anterior, es tener, de un lado, vocación de ser un programa inclusivo de desarrollo, y, de otro, actuar como un programa excluyente, centrado sólo en un grupo específico de la población (los que tienen relación con la actividad agraria). Finalmente, como cuarta ambigüedad, la presencia de las ADR es una buena muestra de esto, ya que, si bien son agencias de naturaleza privada que podrían desplegar un gran potencial como dinamizadoras de las iniciativas de desarrollo en contextos, como el mexicano, donde el desprestigio de las instituciones públicas es notorio, resulta que, en la práctica, las ADR están muy interferidas y controladas por esas mismas instituciones, perdiendo legitimidad ante la población local. De la resolución de esas ambigüedades depende que el PESA pueda erigirse en el programa que necesitan los territorios rurales mexicanos para emprender con éxito la senda del desarrollo. La experiencia del PESA nos muestra, por tanto, la imposibilidad de alcanzar el objetivo de lucha contra los problemas de la pobreza rural y la inseguridad alimentaria mediante programas de tipo sectorial. Si estos programas no se integran en políticas más amplias que aborden los grandes problemas de los territorios rurales con inversiones en infraestructuras y equipamientos, así como en las áreas de salud y educación, sus resultados quedan inevitablemente reducidos a la mera asistencia o a la concesión de subsidios sin ningún impacto en el desarrollo de los territorios.

For decades national governments have been implementing (sectorial, and regional and territorial) policies and programs aimed to reduce social and economic inequalities of rural areas, as well as increase the level of welfare of the poorest people. The notions of “equity” and “efficiency” are very usual in those policies. In Mexico, from 2002 these programs are present, just when the SAGARPA and FAO agree to implement the “Programa Especial de Seguridad Alimentaria” (PESA). The goal of PESA is to improve the life conditions of people that live in the poorest and marginal rural areas through promoting the growing of farming production level in farms. However, spite of these programs poverty in Mexican rural areas is still a problem. It explains the existence of a great number of research projects focused on analyzing the models orienting the current rural development policies (among them, the PESA) and comparing them with other ones in order to understand the problems and difficulties rising at the process of implementation of those policies. One of these problems is related to the way of articulating of varied interest groups existing in rural areas, and their interaction of public institutions, that is the problem of governance. This is why the PhD student has chosen the problem of governance in rural development programs as a topic of his doctoral thesis, focusing on Mexican rural areas. Among conclusions he stresses four ambiguities in the PESA program. Firstly, the PESA is, on the one hand, a program based on a bottom-up approach of development, but it is, on the other hand, interfered by the top-down logic imposed by public institutions, which reduce the autonomy of social players and their capacity of participating in development strategies. Secondly, the PESA is, on the one hand, a sectorial program aimed to grow the farming production in order to improve the level of food security of rural people, but it is, on the other hand, a program whose goal is to contribute to develop of territories where agriculture is not already the most important economic activity. Thirdly, the goal of PESA is, on the hand, an inclusive development program, but it is, on the other hand, an exclusive program aimed at small famers, and not to the rest of rural people. Finally, the implementation of PESA is, on the one hand, based on the role of private agencies of development (ADR), which are considered an important player to encourage of initiatives emerging of rural civil society. However, on the other hand, these agencies are controlled by public institutions, which impose a patronage culture, reducing the social legitimacy of the program. The final conclusion is that the success of PESA depends on the resolution of these four kinds of ambiguities. That is why it is not possible to improve the level of development of rural areas through sectorial programs, but it is necessary to integrate the PESA in the framework of policies aimed to improve the infrastructures, the social services and housing, and the education system and the health level of rural people.